Compte-rendu de l'entretien entre le SNADEOS CFTC et M. LE BAYON, Directeur Général de la CNSA

1. Présentation générale de la CNSA et de sa gouvernance

« On ne peut pas prendre de décision pour les personnes en situation de handicap sans les associer au cœur du dispositif. »

Le SNADEOS interroge le Directeur Général de la CNSA sur la nature de ses missions, son rôle dans l’organisation de la Sécurité sociale, ses partenaires institutionnels, ainsi que la place du paritarisme et des représentants d’usagers dans sa gouvernance.

Réponse de M. Le Bayon :

« La CNSA, c’est avant tout la caisse gestionnaire du risque autonomie, ce que certains appellent le “cinquième risque”. Ce risque a été réclamé pendant des années, et notre mission est de garantir que chacun puisse être pleinement autonome, le plus longtemps possible dans la société. Et lorsque l’autonomie est perdue, il faut que la compensation soit là, qu’elle soit humaine, technique, financière, ou apportée par des établissements ou services médico-sociaux.

Nous finançons ainsi des prestations d’accompagnement, d’aide humaine, des allocations, mais aussi les établissements médico-sociaux comme les EHPAD pour les personnes âgées, les instituts médico-éducatifs pour les enfants handicapés, ou encore les maisons d’accueil spécialisées. Cette politique est construite en partenariat avec les départements, car nous sommes dans un champ de compétences partagées, à la fois en termes de gouvernance et de financement.

Nous exerçons aussi un rôle fonctionnel auprès des MDPH (Maisons départementales des personnes handicapées). Nous développons les outils, nous finançons l’accompagnement et nous formons les personnels. Nous n’avons pas un réseau en propre, comme les CAF ou l’Assurance maladie, mais nous avons un rôle de “ tête de réseau fonctionnelle” qui nous permet de structurer l’action.

Enfin, la CNSA agit comme interlocuteur privilégié des ARS (Agences régionales de santé), notamment sur les sujets de qualité de l’accompagnement, d’innovation, et de transformation de l’offre. Nous finançons via les ARS, les établissements et services médico-sociaux. Nous finançons également les départements, par exemple sur la prestation de compensation du handicap (PCH) ou l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Notre rôle est de garantir que ces droits soient équitables et accessibles sur tout le territoire.

Il faut ajouter que la CNSA, en tant que caisse de Sécurité sociale, partage aussi des missions classiques : gestion du risque, contrôle, lutte contre la fraude. Et, comme toutes les caisses nationales, nous sommes audités par la Cour des comptes dans le cadre des processus de certification. 

Concernant la gouvernance, il faut rappeler notre singularité : l’histoire du secteur du handicap en France s’est construite longtemps en dehors de l’État et de la Sécurité sociale. Les établissements ont été créés par les familles, autofinancés, puis progressivement reconnus et financés par les pouvoirs publics à partir des années 1970. C’est pourquoi les associations représentant les personnes en situation de handicap occupent une place centrale dans la gouvernance de la CNSA. Leur mot d’ordre est simple : “Rien sur nous sans nous”.

Cela a conduit à une gouvernance originale, différente des autres branches de la Sécurité sociale. Le Conseil de la CNSA inclut des représentants des syndicats, des employeurs, des départements, des institutions, mais aussi – et c’est spécifique – des représentants des usagers, à la fois pour les personnes âgées et pour les personnes handicapées et leurs aidants. C’est un équilibre singulier, mais qui découle directement de cette histoire. »

2. Le rôle employeur de la CNSA et son organisation interne

« Avec 200 agents pour piloter plus de 40 milliards d’euros, nous devons être efficaces — et cela passe d’abord par des managers formés et attentifs. »

Le SNADEOS a souhaité mieux comprendre la réalité de la CNSA comme employeur : effectifs, statuts des personnels, attractivité des postes, et rôle de l’encadrement.

Réponse de M. Le Bayon :

« Aujourd’hui, la CNSA compte un peu plus de 200 agents, et nous devrions atteindre 213 d’ici la fin de l’année.

Nos personnels viennent d’horizons variés. Certains relèvent de la convention collective de la Sécurité sociale, d’autres sont fonctionnaires détachés de l’État, des hôpitaux ou des collectivités territoriales. Nous comptons aussi des agents de direction issus du régime général. Cette diversité enrichit nos pratiques, mais elle complique aussi parfois la construction d’une culture commune.

Nous avons aussi un turnover plus élevé que dans d’autres caisses nationales : les agents restent rarement vingt ans chez nous. Les cycles sont plus courts, de trois à six ans en moyenne. C’est lié en partie à notre statut hybride, qui rapproche la CNSA des administrations de l’État autant que du monde de la Sécurité sociale.

Sur le plan organisationnel, nous avons beaucoup investi dans la fonction informatique. La montée en charge de nos missions, notamment le pilotage des systèmes d’information départementaux et médico-sociaux, l’exigeait. Nous avons aussi renforcé nos équipes sur la gestion du risque, le contrôle interne, la transformation de l’offre médico-sociale.

3. Relations avec les départements et équité territoriale

« Notre enjeu majeur est de garantir l’équité de traitement entre Français, sans moyens de contrainte mais avec une capacité d’incitation. »

Le SNADEOS CFTC souhaite savoir qu’elles sont les relations qu’entretient la CNSA avec les départements. Pouvez-vous nous indiquer comment garantir l’égalité d’accès aux droits sur tout le territoire et quels sont les moyens de contrôle ou d’harmonisation dont vous disposez ? 

Réponse de M. Le Bayon :

« Nous sommes confrontés à une situation complexe : la CNSA n’a pas de pouvoir hiérarchique sur les départements. Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités s’oppose à toute injonction de notre part.

Concrètement, seuls les textes de loi et les décrets s’imposent aux départements, pas les instructions d’une caisse de Sécurité sociale.

Cela dit, notre mission est bien de garantir un traitement équivalent sur l’ensemble du territoire. Nous devons faire en sorte que les Français aient accès aux mêmes droits, quelle que soit leur commune de résidence. Cet enjeu d’équité est majeur.

Pour cela, nous avons renforcé notre rôle de contrôle. Depuis peu, la CNSA a une mission nationale d’audit, d’abord dans les MDPH puis désormais dans les services autonomie des départements. Ces audits permettent de dresser un diagnostic, de formuler des recommandations, de suivre leur mise en œuvre et, le cas échéant, de signaler les pratiques illégales.

Mais les moyens restent limités : nous avons actuellement deux auditeurs pour 103 départements… C’est évidemment très insuffisant au regard des besoins. Nous comptons aussi sur l’incitation financière pour orienter les politiques départementales : par exemple, nous proposons des dotations spécifiques aux départements qui acceptent de développer certaines formes d’intervention, comme l’accompagnement à domicile en horaires décalés.

Certains départements refusent pourtant de mobiliser ces financements, alors même qu’ils sont pris en charge à 100 % par la branche.

Nous avons également franchi une étape importante avec le système d’information des MDPH. Historiquement, chaque département avait développé son propre outil, ce qui empêchait toute harmonisation. Depuis dix ans, nous finançons progressivement des éditeurs pour converger vers des standards communs. Et en 2025, un saut qualitatif va avoir lieu : un système d’information unique, piloté par la branche autonomie, va s’imposer aux départements et remplacer leurs solutions locales. C’est une avancée décisive pour enfin disposer de données fiables, harmonisées, et piloter réellement le risque autonomie.

Soyons clairs : certains départements accueillent bien cette évolution, d’autres beaucoup moins, mais la contrainte budgétaire joue en notre faveur. Lorsqu’ils n’ont plus les moyens de financer leurs outils seuls, ils sont plus enclins à accepter ceux proposés par la CNSA. »

4. Lutte contre la fraude et maîtrise des prestations

« La lutte contre la fraude est un sujet sur lequel nous avons encore beaucoup à progresser. Il faut être lucide : nous partons de loin. »

Le SNADEOS CFTC demande quelles actions la CNSA met en œuvre pour lutter contre la fraude et garantir un contrôle rigoureux de l’utilisation des fonds publics ?

Réponse de M. Le Bayon :

« La lutte contre la fraude est un sujet sur lequel nous avons encore beaucoup à progresser. Il faut être lucide : nous partons de loin. Les systèmes d’information dont disposent les départements et les MDPH sont très en deçà de ce que la CAF ou la CPAM utilisent pour détecter automatiquement les anomalies. Cela limite fortement nos capacités de contrôle.

Aujourd’hui, lorsqu’un agent d’un département ou d’une MDPH détecte une fraude, il n’existe pas de procédure systématique pour qu’elle soit transmise et traitée par la branche. Autrement dit, chaque structure peut être confrontée à des cas sans que cela ne débouche sur une action globale. C’est une faiblesse importante. 

Nous travaillons avec la CNAM, notamment pour croiser les données liées aux certificats médicaux. Nous savons qu’il existe des fraudes à la prescription et nous devons être capables d’identifier les médecins prescripteurs à risque. Nous travaillons aussi avec la CNAF, car sur certaines prestations comme l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), par exemple : on n’est pas toujours certains que la réalité de la diminution d’activité du parent soit correctement vérifiée.

Soyons honnêtes : à ce stade, nous n’avons pas d’évaluation fiable du montant global de la fraude. L’IGAS et l’Inspection générale des finances ont essayé de l’estimer cet été : ils parlent de 150 à 200 millions d’euros. Mais la méthodologie reste fragile.

Il faudra donc s’appuyer sur la modernisation des systèmes d’information pour mieux outiller les départements et les MDPH dans la détection des pièces falsifiées. Nous devons aussi renforcer notre articulation avec la CNAM et la CNAF pour mutualiser leurs outils de contrôle. À terme, l’objectif est que la branche autonomie bénéficie du même niveau de sécurisation que les autres branches. »

5. Le financement de la branche autonomie

« Très majoritairement, notre financement repose sur la CSG. Mais les dépenses, elles, progressent fortement, tirées par le Ségur, la création de nouvelles places et l’ouverture des droits. »

Question du SNADEOS CFTC :

Le SNADEOS a interrogé M. Le Bayon sur l’origine des financements de la CNSA, dont le budget dépasse désormais 40 milliards d’euros, ainsi que sur la dynamique des dépenses, notamment depuis le Ségur de la santé.

Réponse de M. Le Bayon :

« Le budget de la branche autonomie est important : nous parlons de plus de 40 milliards d’euros par an. L’essentiel de ce financement provient de la CSG : c’est notre ressource principale, à hauteur de 89 %. À cela s’ajoute la contribution solidarité pour l’autonomie, issue de la journée de solidarité — celle du lundi de Pentecôte travaillé.

Cela représente environ 2,5 milliards d’euros. Enfin, une contribution additionnelle a été instaurée pour les retraités, afin qu’eux aussi participent à l’effort national en matière de perte d’autonomie. Cette taxe spécifique rapporte environ un milliard d’euros.

Concrètement, notre budget se compose donc de trois grandes recettes : la CSG, la journée de solidarité, et la contribution additionnelle des retraités.

Côté dépenses, il faut rappeler que notre budget a fortement augmenté ces dernières années. Entre 2022 et aujourd’hui, il y a eu une progression très significative (plus de 6 milliards), liée d’abord aux revalorisations salariales décidées dans le cadre du Ségur de la santé. Celles-ci ont concerné les établissements et services médico-sociaux et ont entraîné une hausse mécanique des dotations.

Ensuite, nous avons accompagné la création de nouvelles solutions. Dans les EHPAD, cela s’est traduit par une augmentation du taux d’encadrement et le recrutement de 50 000 professionnels supplémentaires. Du côté du handicap, nous avons déployé le “plan 50 000 solutions”, qui vise à créer autant de places nouvelles ou d’innover dans les solutions de continuité de parcours pour enfants et adultes d’ici 2030.

Les prestations individuelles connaissent également une forte dynamique. La PCH (prestation de compensation du handicap) augmente de 5 à 6 % par an, notamment depuis son ouverture à des handicaps invisibles (troubles du neurodéveloppement, autisme, etc.) qui n’étaient pas bien pris en compte auparavant. L’APA, quant à elle, connaît une pause conjoncturelle liée au “creux démographique” de la génération née entre 1939 et 1945, mais nous savons que la vague des baby-boomers va inverser la tendance d’ici 2030. Nous anticipons 500 000 personnes âgées dépendantes supplémentaires à l’horizon 2040. 

Enfin, il faut mentionner notre action nouvelle sur le domicile. Historiquement, la branche n’avait pas de politique directe en la matière, car c’était du cofinancement avec les départements. Depuis 2022, nous avons affecté presque un milliard d’euros d’investissements nouveaux, notamment via la mise en place d’un tarif horaire plancher national pour l’aide à domicile (22 € en 2022, plus de 24,5 € aujourd’hui), compensé intégralement par la branche aux départements. Cela garantit un meilleur financement des services, tout en réduisant le reste à charge pour les usagers. »

6. Les EHPAD, le virage domiciliaire et l’habitat intermédiaire

« Le discours trop négatif sur les EHPAD conduit à y entrer trop tard. L’avenir, ce n’est pas de les abandonner, mais de les compléter par le domicile et surtout par l’habitat intermédiaire. »

Le SNADEOS CFTC a interrogé M. Le Bayon sur la situation des EHPAD, la défiance croissante des familles à leur égard, les besoins liés au maintien à domicile et la nécessité de développer des solutions alternatives, telles que l’habitat intermédiaire.

Réponse de M. Le Bayon :

« Il est vrai que les EHPAD souffrent d’une image très négative. Les scandales médiatisés, notamment dans certains grands groupes privés, ont accentué cette défiance. Pourtant, les contrôles que nous avons menés montrent une autre réalité : dans plus de 90 % des cas, la qualité de l’accompagnement est correcte, voire bonne. Il faut se garder de généraliser à partir de quelques dérives.

Le problème, c’est que ce discours trop négatif a des effets pervers : il conduit les familles à maintenir leurs proches à domicile trop longtemps, jusqu’à ce que la perte d’autonomie soit très avancée. Or, entrer en EHPAD trop tard, c’est se mettre en danger, car ces établissements sont précisément conçus pour prendre en charge les situations médicales les plus lourdes.

Cela dit, je suis bien conscient que nous ne pourrons pas répondre à la vague démographique à venir uniquement par des places en EHPAD. Les Français souhaitent massivement rester chez eux. C’est pour cela que nous investissons beaucoup dans le virage domiciliaire : développement des services de soins infirmiers à domicile, réforme de leur tarification pour mieux couvrir les cas complexes, création de places nouvelles. Mais il faut rester lucide : le domicile a ses limites. En zone rurale, quand une infirmière doit parcourir 15 kilomètres entre chaque patient, l’efficience n’est plus au rendez-vous.

C’est pourquoi nous croyons beaucoup dans une troisième voie : l’habitat intermédiaire. Il ne s’agit pas d’institutions médicalisées, mais de logements adaptés, en colocation ou en résidence autonomie, permettant aux personnes âgées de conserver un cadre de vie proche de celui qu’elles connaissent, avec des services de proximité et un accompagnement souple.

Ces formes d’habitat inclusif répondent à un double enjeu : prévenir la perte d’autonomie et rompre l’isolement.

Nous avons déjà soutenu la création de 20 000 places en habitat inclusif depuis 2021 grâce à une aide spécifique, l’“aide à la vie partagée”. Mais ce n’est encore qu’un début. Nous devons aller beaucoup plus loin si nous voulons être prêts pour l’arrivée massive des baby-boomers en perte d’autonomie d’ici 2030.

La clé, c’est aussi de convaincre les collectivités locales. Les maires et les départements ont un rôle déterminant pour développer ces solutions sur leur territoire. Les finances publiques ne permettront pas de répondre uniquement par des EHPAD. L’habitat intermédiaire est moins coûteux, plus attractif pour les personnes âgées, et plus soutenable pour la collectivité.

Mon inquiétude principale reste l’attractivité des métiers. Nous aurons besoin de professionnels pour accompagner ce virage, et nous savons déjà que les difficultés de recrutement sont considérables. C’est un défi de société : réussir à rendre ces métiers plus attractifs, mieux rémunérés, mieux reconnus. » 

7. La question des proches aidants

« La priorité, c’est que les aidants puissent parler librement de leur situation, sans crainte pour leur carrière. »

Le SNADEOS a présenté à M. Le Bayon les résultats d’une enquête menée auprès des agents de direction sur leurs besoins en matière d’aidance. Le SNADEOS a souligné que les difficultés rencontrées par les proches aidants s’aggravent, en particulier face à la défiance vis-à-vis des EHPAD et à l’alourdissement des charges assumées à domicile. Ils ont demandé quelle est la vision de M. Le Bayon sur ce sujet, à la fois comme acteur institutionnel et comme employeur membre du COMEX au sein de la Sécurité sociale.

Réponse de M. Le Bayon :

« Il faut d’abord avoir en tête une réalité : les aidants assument aujourd’hui une part considérable de l’accompagnement, qu’il s’agisse de personnes en situation de handicap ou de personnes âgées. Sans eux, nous n’aurions pas assez de professionnels pour répondre aux besoins.

Mais je suis inquiet pour l’avenir. Historiquement, les aidants étaient souvent des conjoints ou des enfants, dans des familles où la solidarité était forte. Aujourd’hui, les évolutions sociétales changent la donne : isolement croissant des personnes âgées, éloignement géographique des enfants, individualisation des parcours de vie. Les futurs aidants ne seront pas forcément disponibles comme les générations précédentes. Or, dans le même temps, les besoins augmentent. Nous allons donc avoir un problème de volume.

Notre première réponse, c’est de retarder autant que possible l’entrée dans la dépendance grâce à la prévention. Plus la perte d’autonomie survient tard, moins la charge repose tôt sur l’aidant. C’est une stratégie de gestion du risque à part entière.

Deuxième réponse : soutenir les aidants. Cela passe d’abord par la reconnaissance. Il y a dix ans, le mot “aidant” n’était quasiment pas utilisé. Aujourd’hui, grâce à nos campagnes de communication, il commence à être connu, à s’installer dans le débat public. Il faut que les personnes se reconnaissent comme aidants pour pouvoir accéder à des droits spécifiques.

Ces droits se développent : congé proche aidant, plateformes de répit, services de relayage permettant à un professionnel de venir passer un week-end au domicile de la personne accompagnée, accueil de jour, etc. Tout cela n’existait pas il y a encore quelques années. Nous construisons peu à peu un arsenal de réponses pour soulager ces situations.

Enfin, en tant qu’employeur de la Sécurité sociale, je suis convaincu qu’il faut agir pour que les aidants puissent concilier leur rôle familial et leur carrière professionnelle. Cela suppose surtout de former les managers : qu’ils comprennent ce que signifie être aidant, qu’ils acceptent qu’il puisse y avoir une perte temporaire de productivité, et qu’ils sachent accompagner sans jugement.

Je crois que le problème majeur, c’est encore le silence : beaucoup d’aidants n’osent pas dire leur situation, de peur d’être stigmatisés. Tout part de là. Nous devons créer un climat de confiance où la parole est possible, y compris lors des entretiens annuels. »

Pour le SNADEOS CFTC, il apparait à l’occasion de cet entretien que les synergies entre la CNSA, et les autres Caisses nationale (CNAM, CNAF, CNAV notamment) sont à renforcer pour proposer une réponse globale face aux enjeux multiples de l’autonomie.